云南水泥工业忧思录
云南省2000t/d及以上水泥生产线分布
地处祖国西南边疆的云南省，是全国较早拥有新型干法水泥生产企业的省份之一。自1995年5月第一条1000t/d新型干法水泥生产线竣工投产以来，经过10余年来的不懈努力，特别是“十一五”以来的快速发展，至2008年底，全省16个州市（8个民族自治州、8个行政市）已有12个州市建成投产1000t/d-4000t/d新型干法水泥生产线57条，熟料生产能力3381万吨，占全省水泥熟料生产能力比重的64.3%。2008年生产水泥2590.42万吨，占全省水泥产量比重的64.6%。新型干法熟料产能和水泥产量双双突破60%。
在云南水泥工业结构调整和产业升级取得喜人成绩的同时，诸多影响行业和谐、健康发展的行为和问题也显露再三，引起了行业内外人士越来越多的关注和热议，继而引发深深地忧思——
忧思一：各自为政 政出多门
迈入“十一五”的第一年，国家相继出台了《水泥工业产业发展政策》、《水泥工业发展专项规划》和《关于加快水泥工业结构调整的若干意见》等一系列政策规定，为水泥工业科学发展指明了方向。根据国家产业政策，结合云南水泥工业实际，尽快编制云南水泥工业发展规划成为政府行业主管部门的重要任务之一。为此，云南省发展改革委员会和云南省经济委员会达成共识，共同编制完成《云南省水泥工业“十一五”发展规划》，并几次召开协调会，组建了写作班子。但最终因个中缘由，省经委于2006年10月出台了《云南省水泥工业“十一五”发展结构调整专项规划》，省发改委于11月发布了《关于贯彻〈水泥工业发展政策〉〈水泥工业发展专项规划〉实施意见》。这样，云南省一下就平添了两份水泥工业“十一五”发展规划。
国家投资体制实行重大改革后，新上水泥项目改由省级投资主管部门核准。由于缺少统一协调的管理部门，省发改委可以核准，省经委也可以核准。虽然规定发改委负责新建项目，经委负责技改项目，但在实际操作中，两委之间互不沟通，使项目业主“有机可乘”。一些走不通“技改”之路的项目，敲开了“新建”之门，一些明明是新建项目却冠之以技改工程，项目审批成了八仙过海，各显神通。
“宜良现象”并非个案。距昆明市区55公里的宜良县，是一个人口仅有41万的农业县。2007年，原有的一户立窑企业建起了一条1000t/d新型干法水泥生产线，省经委又核准了另一户企业技改建设2000t/d生产线。之后不久，省发改委以新建项目批准了水泥浙商投资兴建4000t/d生产线。富有戏剧色彩的是，由于两委之间不通“情报”，两条生产线竟批在同一条公路同一个路段的左右两侧，形成对峙之势。
“土地事件”耐人寻味。2007年2月，一滇港合资水泥企业在用地手续未获批准的情况下，非法占用富民县大营镇砂锅村379.5亩集体土地建设2000t/d新型干法水泥生产线。这一严重违法行为引起国家土地管理部门的高度重视，被列为当年重点查办的典型案件。企业被处以高额罚款，富民县有关领导受到党纪政纪处分。富民县政府向昆明市政府作了检查，昆明市政府向云南省政府作了检查。《中国建材报》、《中国土地报》、《云南日报》、《昆明日报》及网络媒体均对此作了全面客观的报道。当媒体记者追问该项目系新建还是技改时，发改委和经委有关人士均异口同声否认批过此项目。事实上，这是一个纯粹的新建项目，而由经委核准为技改项目得以大干快上。
忧思二：科学发展大打折扣
有行业规划不等于可行；可行不一定符合科学发展观。云南省现有的两份水泥工业“十一五”发展规划相比较，一个相对笼统，一个相对具体。
透过《规划》的字里行间，追寻《规划》的执行轨迹，太多的困惑和现象令人费解。
当年在“全民办建材”的带动下，全省除傈僳族、藏族聚居的怒江州和迪庆州没有全覆盖外，其余州市形成了县县有水泥厂的格局。据2007年普查数据显示，全省共有水泥企业272户，其中最牛的一个县有11户之多。贯彻落实科学发展观，推进产业结构调整的目的，就是要坚定不移地走新型工业化发展道路，在控制总量的前提下，大力优化产业布局，积极发展循环经济，切实保护生态环境，实现水泥工业可持续发展。无论《规划》也好，投资主管部门也好，都强调对产业发展要科学规划，合理布局；对建设项目要科学论证，严格审批。但在实际执行中却大打折扣。省经委主管建材工业的有关负责人多次表态，云南水泥工业在“十一五”就是要放开发展，“十二五”以后再来整合重组。但这样做的后果不仅会对资源、能源造成极大的占用和浪费，更为日后行业整合重组增添了有形无形的巨大成本。
正是在“十一五”放开发展，“十二五”整合重组的指导思想下，一些缺乏石灰石资源，根本没有可供开采30年以上矿山的地区照样规划建设水泥项目；一些根本没有列入规划，为了平衡某种关系、照顾某些面子的项目照样得以核准上马；一些市场容量有限，产能发挥欠佳的企业照样可以再上第二条生产线……一条公路一个路段左右两户企业对峙的新闻不再新鲜；一块地盘一堵围墙隔开两户企业的现象不足为奇；一座县城一群业主争上项目多窑鼎立的景观多处可见。以至一些地区生产线扎堆，产能过剩，供大于求，水泥平均出厂价格降至全省最低点。在已建成投产的57条新型干法水泥生产线中，除13条为新选址建设外，其余均是在原有立窑或是湿法窑的旧址旁建起的新线。有全国水泥资深专家一针见血地指出，云南是哪里拆除一座立窑，哪里就竖起一座新窑，无非是生产工艺的革新和生产能力的扩容，原有的生产格局依旧如故。
重提“宜良现象”的宜良县。该县原有5户立窑企业，水泥生产能力110万吨。目前已有两户企业的两条新型干法水泥生产线投入生产，尚有一户招商引资企业正在建设一条4000t/d生产线。待今年上半年建成投产后，全县水泥熟料生产能力将达到220万吨，水泥生产规模将增至315万吨。从原有的110万吨猛增到315万吨，产能产量快速增长的同时，市场前景却扑朔迷离。类似的典型还有易门、陆良、宣威、大理等县市。在云南的大多数地区，“等量淘汰”只是口号，实则是少量淘汰，大量增长。主管部门使劲地“批批批”，项目业主一味地“上上上”，都把省会昆明作为目标大市场，四面八方的水泥集中向省城倾销，昆明究竟有多大的消化系统能够承受。任其发展下去，势必加剧价格大战，导致恶性竞争，深受其害的还是行业自身。
丽江是举世闻名的旅游胜地，是世界自然遗产和文化遗产双保护地。这样一个不可再生的风水宝地，本应限制一切工业项目投资建设。然而，距丽江古城20公里处的金山乡于2006年建起了一条2000t/d新型干法水泥生产线，在很大程度上给当地的旅游事业造成了负面影响。如果这是“十五”规划的缺憾，大家或许还能理解。让人百思不得其解的是，在科学发展观指引下于2008年修订的《规划》中，依然继续在此规划建设3000t/d生产线，并已于今年初动工兴建。有关人士无不痛心疾首。
忧思三：环保审批把关不严
投资建设水泥项目，无论技改还是新建，按照一般审批流程，在项目立项备案进入第二个环节土地审批时，环保部门就需参与到项目的环境评价审核中来，被赋予了“一票否决”的职权，并对符合环保要求的项目按规定办理批复手续。在建设工程完工后，还需参与对项目的竣工验收。由此可见，环保部门在水泥项目建设中，起着很重要的作用。“十一五”初始，为了让天空更蓝，碧水更绿，实现经济社会可持续发展，云南省全面开展了“七彩云南生态保护行动”，省政府要求对新建工业项目的环评和审批要更加从严把关。
本以为有了一票否决，有了生态保护行动，从今以后，以牺牲环境为代价的新建水泥项目不会再有。然而，事与愿违。一些破坏生态环境的项目轻松过关，顺利拿到了批文；一些影响旅游景观的项目，名正言顺的开工建设。翻开一些设计单位编写的《水泥项目建设可行性研究报告》，雷同之处令人吃惊。不少可研报告评价环境影响说尽好话；引用数据资料相互克隆；计算固定资产投资重复累加；介绍资源储备夸大其辞；预测市场前景一片光明。一般环评机构出具的环评报告都不会为难设计单位，更不会否定可研报告的内容。如果环保行政部门对待批项目的环评报告不作认真的审核把关，其间再有一些人为因素，那么，不该建设的水泥项目必然得以顺利通过。于是乎，“高原明珠”滇池湖畔竖起了分解炉；国家4A级旅游风景区九乡公路边建起了生产线；历史文化名城丽江古城附近一而再地建设水泥项目；丽江机场视野内新建的水泥厂拔地而起；生态脆弱地区香格里拉也在热火朝天地建设2000t/d生产线……
2007年伊始，国家农业部决定在全国各地建设一批生态农业示范县，选中的县将得到3亿元国家补贴。云南省推荐了包括富民县在内的3个县候选。5月初，农业部组织的考察组在顺利通过对其它两个县的考察评估后来到富民。前往县城途中，看到公路右前方不远处辟出的山体裸露着大片红土，山脚下是一个建设工地。当得知此地正在建设水泥厂后，专家们一致认为，公路边裸露的山脊和在公路视野内布局建设水泥生产线，与建设生态农业示范县的要求相距甚远。于是调转车头离富民而去。3个亿的补贴打了水漂，是建设一个水泥厂划算，还是建设一个生态县值得？当初，如果负责项目审批的政府各有关部门能够认真履职履责，项目投资方能够着眼于一方经济的长远发展，将水泥生产线建在不影响景观，不破坏生态的其它地方，那么，在招商引资发展县域经济的同时，建设生态农业示范县的良机或许不会错失。
忧思四：报大上小监管失缺
“十一五”以来，多元化投资主体在云南投资建设新型干法水泥生产线的积极性持续高涨，新建水泥项目在全省遍地开花，有力的促进了水泥工业的技术进步和结构调整。与此同时，一些违反国家规定，上有政策，下有对策的行为也在不断蔓延。
国家产业政策明确规定，限制新建2000t/d以下新型干法水泥生产线，建设低于2000t/d以下生产线的，必须经过国家投资主管部门核准。既然如此，为了减少审批环节，顺利拿到省级投资主管部门的批文，项目业主们便把新建项目统统按2000t/d规模报批，一旦获准，要缩小建设规模谁也奈何不了。多年来，如此这般的行为和做法已屡见不鲜。明明核准的是2000t/d，实际建设的却是1200t/d或1500t/d。有的项目业主为了省土地、省投资，甚至掐头去尾建设不完整生产线。这一严重影响行业健康发展，低水平重复建设的做法，由于未能引起政府行业主管部门的足够重视，更没有采取任何措施和手段加以制止，因而大有蔓延之势。甚至还有报批2000t/d，实则建设更大规模的项目。奇怪的是，多条这样的生产线投产以后，照样得以顺利通过产业政策审查，拿到生产许可证。难怪有企业经营者投书省级党报，质问国家产业政策的执行到底应该由谁监管，怎样监管。
报大项目上小规模，不仅仅是生产规模的缩水，低水平重复建设的再现，与国家产业政策背道而驰，而且占用了宝贵的资源和能源，甚至影响到产品质量的提升。据2008年云南水泥行业能源消耗统计提供的数据显示，全省2000t/d及以上新型干法水泥生产企业的水泥综合能耗平均为116千克标煤/吨，而1500t/d以下企业的平均能耗为134千克标煤/吨，高出约16％。曲靖市一户报批2000t/d，实则建设1500t/d的企业，由于没有均化系统，原料质量波动较大，造成产品质量极不稳定。在为一重点工程提供普通硅酸盐42.5级水泥过程中，虽然企业每批产品均附有质量检验合格报告，但经建工部门化验室检测，同样的品种同样的等级，每批之间的强度等级相差之大，令建设单位不敢继续使用。
忧思五：小粉磨站何时出局
据2008年统计，云南现有水泥粉磨站35户，分布在全省13个州市，占全省水泥企业总数的13.8%，水泥粉磨能力758万吨。除3户60万吨以上规模的为“十一五”以来新建外，其余的大多是“十五”或上世纪八九十年代所建。现有粉磨站中，80万吨2户；40至60万吨3户；30万吨3户；20万吨13户；10万吨及以下14户。20万吨以下规模粉磨站占总数的77.1%。当年共生产水泥302万吨，产能发挥仅为39.8%。
按照一般规律，水泥熟料基地通常建在石灰石资源较为丰富的地区，水泥粉磨站建在靠近市场、交通便利、且矿渣、粉煤灰等“二次资源”相对集中的地方。云南的情况有些特别，至今尚无水泥熟料基地，粉磨站也大多建在交通不便之处。特别是那些小粉磨站更是如此。由于历史的、规划的、管理的、市场的各种原因，小粉磨站普遍存在以下问题：
一是熟料来源受限制，能力发挥较差。除了大企业在异地建设的粉磨站有较为充足的熟料保障外，其余小粉磨站均没有稳定的熟料来源，主要向附近大企业求购。市场旺销时，大企业的水泥供不应求，外卖熟料甚少或者为零，粉磨站成了无米之炊。市场疲软时，大企业慷慨供应熟料，粉磨站同样面临产品滞销。怒江州一户年产10万吨的水泥粉磨站，靠远在280余公里外的大理某企业供给熟料，不仅运输成本高，而且熟料供应得不到充足的保障，产量最高的一年就5万多吨。近年来基本维持在2万吨左右，生存危坚。一户建在普洱市偏远山区、年产20万吨的粉磨站，由于当地市场容量有限，多年来产量一直在2、3万吨徘徊，从投产之日起就一直处于亏损状态。关了不忍心，开着不赚钱，陷入两难境地。还有的小粉磨站，一年的产量仅有几千吨。
二是能耗较高，产品质量不稳定。大中型粉磨站吨水泥电耗一般为45千瓦时，指标先进的仅40千瓦时。而小粉磨站则高达55-60千瓦时。且出厂水泥质量极不稳定，有的强度达不到标准要求，有的乱掺加混合材，水泥质量投诉和纠纷不时发生。有的还暗中与新型干法水泥企业争抢矿渣、粉煤灰等“二次资源”。
三是整体形象欠佳。大多数小粉磨站设备简陋，厂房陈旧，粉尘堆积，环境卫生较差，与落后小立窑一样，在社会上和公众心目中形成不良印象。
随着水泥工业产业结构调整的步伐不断加快，云南省淘汰落后水泥生产能力的力度也进一步加大，但小粉磨站何去何从，至今尚无具体明确的规定。2007至2008年两年间，云南全省共淘汰落后水泥熟料生产能力821万吨。一批被淘汰企业，有的摇身一变成为粉磨站；有的正谋划改为粉磨站。原有的一些小粉磨站也借机扩大能力。对于建设水泥粉磨站的问题，国家产业政策早有明确规定，即新建水泥粉磨站规模至少为年产60万吨。云南省人民政府2007年出台的《关于进一步做好淘汰落后水泥生产能力工作的通知》中提出，涉及淘汰落后水泥生产能力的企业，经审核同意后，可改建为粉磨站。可迄今为止，省有关部门一直未对淘汰企业改建为水泥粉磨站的规划方案、改造办法、基本准入条件、数量控制、规模效应、申报程序等具体问题作出明确规定，使企业雾里看花，不明不白。
……
忧思而后言
忧思决非杞人忧天，为了行业的持续、健康、协调发展，我们“位卑未敢忘忧国”。关心云南水泥工业发展的业内人士发出肺腑之言。经过对行业发展中显露的各种矛盾和问题进行深层剖析，深入思考，大家集思广益，纷纷建言献策：
一、坚持以科学发展观统领水泥工业发展。云南是一个集边疆、民族、山区三位一体的省份，经济基础较为薄弱，地区之间差异较大。发展水泥工业，必须坚持科学发展观，结合云南水泥工业实际，统筹兼顾，区别对待，不搞“一刀切”。区域划分上，充分考虑各地区，特别是民族地区的特殊性、差异性和发展的不平衡性，按照一定的地缘关系，将区域市场进行细划，以利于各区域相互促进，协调发展。产业布局上，树立全省一盘棋的思想，把区域划分与产业布局有机结合，根据各州市、各县区的生态环境、人口分布、资源储备、交通条件、市场容量等硬指标与当地经济社会发展目标有机结合，对水泥工业发展进行科学决策，认真选点，合理布局。项目规划上，根据全省中长期战略发展规划和市场需求预测，在资源能源相对富集，市场容量较为广阔，交通辐射能力较强的地方建设一定规模的熟料生产企业，形成统筹规划、合理布局、资源适度开发利用、充分满足市场需求、可持续发展的水泥工业新格局。
二、不折不扣贯彻执行好国家产业政策。针对目前一些地区和项目业主存在着不顾资源储量、能源条件和市场需求，盲目投资、重复建设造成发展不平衡，结构不合理，部分地区产能过剩的现象，为规范水泥项目的投资行为，促进行业科学发展和可持续发展，水泥投资项目在继续坚持“除禁止类项目外，由省级政府投资主管部门核准”的基础上，应增加“报主管工业和投资的省政府领导核批”的内容，对违规项目严格实行问责制度。对已有新型干法水泥生产线的州、市、县、区，新上项目时，规模、布点的核准要严格把关；对新建项目认真进行科学分析和论证，做好市场调查和发展趋势预测，防止盲目上马和盲目重复建设，造成投资失误和资源浪费；对不具备发展条件地区的现有水泥企业坚决予以关闭；对未列入全省水泥发展规划，资源配置不足，布局不合理的建设项目，一律不予核准；对在风景区范围和边缘以及生态脆弱地区的建设项目实行一票否决；对不按核准内容、规模建设的项目，不予进行项目验收和《生产许可证》发放。同时实行差别电价，按同类规模企业上一年用电量的70％供电，其余部分实行差别电价进行调控。
三、采取有效措施确保淘汰任务落到实处。在2007年和2008年淘汰落后水泥生产能力工作取得明显成效的基础上，为进一步加大淘汰落后产能力度，顺利实现“十一五”节能减排目标，云南省人民政府于2009年2月再次出台了《关于进一步做好淘汰落后水泥生产能力工作的通知》，明确规定今明两年全省淘汰落后水泥熟料生产能力1066万吨。与前两年不同的是，前两年淘汰的864万吨落后水泥熟料生产能力，除一部分为无《生产许可证》企业外，大多数企业尚有2条或2条以上生产线，关停其中部分生产线，对企业的整体影响相对容易承受。而今明两年的淘汰计划将使大部分企业剩余的生产线全部关停，淘汰企业面临的难度加大，困难增多。不仅企业经营者和员工有想法，一些州市行业主管部门也存在畏难情绪。因此新一轮的淘汰工作必须认真贯彻落实省政府提出的“根据各地水泥工业发展实际，本着分类指导，分步实施”的方针，进一步加大产业政策宣传力度，不断完善配套措施，切实采取有效措施，急企业所急，想企业所想，实实在在地帮助企业排忧解难，妥善安置被关闭或淘汰企业的职工。做到层层狠抓落实，级级认真负责，保证督查有力，确保全省淘汰落后水泥产能工作稳步推进，顺利完成。同时，对列入淘汰落后的水泥企业改建为粉磨站的问题，应引起政府有关部门的重视，根据国家相关产业政策，尽快研究和制定淘汰企业改建为粉磨站的有关政策规定，以及原有一些小粉磨站的退出机制，用市场准入的方式让不符合产业政策和存在质量风险的小粉磨站出局，进一步促进产业结构调整和行业健康发展。
四、大力发展循环经济推进节能减排。水泥工业是加快推进循环经济发展的重点行业，担负着实现废弃物的资源化和再利用的重要使命。围绕国家和省提出的节能、降耗、减排目标，要把大力发展循环经济作为从根本上解决传统工业发展中环境与发展之间矛盾的有效途径，坚持以提高资源综合利用效率为核心，着力抓好资源综合利用和能源开发利用。应结合《通用硅酸盐水泥》新的国家标准的实施，不断提高全行业资源综合利用水平，积极消纳冶金、化工、电力、煤炭等相关行业的各类工业废弃物，充分利用好“二次资源”，力争到“十一五”末期，矿渣、粉煤灰等废渣的综合利用率由目前的65%提高到80%左右。同时，在总结经验的基础上，应尽快出台完善余热发电工作的相关配套措施，要求新建2000t/d及以上新型干法水泥生产线必须配套采用纯低温余热发电技术和装备；已建2000t/d及以上新型干法水泥生产线尚未利用余热技术的，应在“十一五”末采用纯低温余热发电技术，将其废热充分回收利用，提高能源利用效率，实现节能、降耗、环保的目标，减少水泥工业对能源的需求和消耗。
五、充分发挥职能部门行政服务和信息共享作用。政府行业主管部门应充分发挥行业规划的引导作用，适时修订和调整水泥工业发展规划，细化水泥工业的发展规模、结构、速度等主要目标，完善产业空间布局、企业组织结构、产业核心技术准入条件，定期编发水泥工业发展报告，指导行业健康发展。投资主管部门应定期公布新建水泥项目核准信息，并对全行业投资动态、投资倾向、投资效果等进行分析汇总，增强信息的透明度和影响范围。通过政府职能部门的行政服务和信息共享，更好地引导全行业贯彻落实好国家和省有关方针政策，推动云南水泥工业坚定不移地沿着新型工业化道路科学发展、可持续发展，为促进云南经济社会又好又快发展作出应有的贡献。